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新环保法“开闸”环境公益诉讼

http://www.cfemc.org.cn  2014年5月7日

  4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议以高票赞成通过了新修订的环境保护法,这是环保法实施25年来的首度大修,同时也首次对环境公益诉讼作出了规定。值得注意的是,目前符合诉讼资格的公益诉讼主体已经从最初方案的一两家,扩大至超过300余家。

  对于众多环保公益组织而言 ,上述消息犹如一针“强心剂”。多位业内专家对《经济参考报》记者表示,条件成熟后或许会逐步放开个人诉讼,相比公益诉讼去年上亿索赔零受理的尴尬,修订后的环保法放开了社会组织的诉讼权,新法实施后环保公益诉讼将会迎来一个“井喷期”。

  开闸

  环保新法为公益诉讼注入“强心剂”

  记者获悉,最终通过的环保法修订案第五十八条规定,公益诉讼的符合条件扩大为社会组织“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”,且“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。

  一般而言,法律修改草案经全国人大常委会三次审议后表决,而作为25年来首次修改的环保法则经历四次审议,持续近三年时间,两次公开征求意见并数易其稿。“一波三折的背后,争论的难点正是公益诉讼主体范围。”一位业内人士对记者说。记者了解到,此前二审稿中环境公益诉讼主体为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”,主体过窄引发争议。到2013年的三审稿中,公益诉讼的主体从“中华环保联合会”扩展到“全国性社会组织”,但众多草根民间组织被排除在诉讼主体之外,令大众对环境公益诉讼主体资格过窄的争议持续发酵。

  中华环保联合会权威人士告诉记者,24日通过的新修订环境保护法,对于包括环保联合会和其他环保公益组织而言,无疑是一个好消息,这意味着一直无法推动的环境公益诉讼,将会出现新的高潮。他对记者说,按照惯例,一旦确定要进行公益诉讼,会首先确定责任主体,并且对事件、以及环境和公民的利益损害进行评估,并提出索赔金额,如果胜诉后,被告的污染企业将会支付相应罚款,用来作为环境修复和受损害民众赔偿。

  他称“我们正在追踪兰州水污染事件,包括责任的认定和一些证据搜集。”《经济参考报》记者获悉,目前协会正在评估兰州水污染事件,如果条件成熟,不排除后期会启动公益诉讼。

  “最初方案诉讼主体只有一两家,按照新修订的环保法划定的范围,现在基本符合条件将超过300余家。”一位环保专家告诉记者,随着诉讼主体条件的进一步放宽,像兰州水污染等环境事件,将会有更多的环保组织启动环境诉讼来维护公众权益,让企业为环境违法行为付出更高额的成本。记者了解到,修订后的环保法自2015年1月1日施行,在明确政府责任、加大对违法排污的惩罚力度、加大信息公开等方面有重要突破。

  尴尬

  去年公益诉讼索赔额上亿零受理

  环境公益诉讼,作为保护环境的重要武器,是指为社会成员,包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定,在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下,为维护环境公共利益不受损害,针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度,环境公益诉讼利益归属社会,诉讼成本应当由社会承担。

  接受记者采访的多位业内专家表示,因为我国对环境公益诉讼并没有完备的机制,像兰州水污染事件这样的公益诉讼能否顺利实施,前景并不乐观。值得注意的是,4月14日5位兰州居民曾对涉事的兰州威立雅水务集团公司提起诉讼。但兰州市中院拒绝了这一起诉状,理由是“不符合民事诉讼法第55条”。

  公众与环境研究中心主任马军告诉记者,目前的行政罚款相对较低,对污染企业根本起不到相应的约束作用,环境公益诉讼却不一样,高额的索赔实际上是给污染企业一记“猛拳”,大大提高了其污染成本,在美国、日本等国家,这也是保护环境的重要方法。

  如同“镜中花”一样,目前我国环保公益诉讼在实践中,却遭遇“有法可依”但“有法难依”的窘境。中华环保联合会督查诉讼部部长马勇在接受记者采访时坦言,新《民事诉讼法》2013年1月正式实施后,中华环保联合会依据该法在去年共开展了8起环境公益诉讼,法院均以原告主体不适格为由未予立案。

  “除了对中石油在吉林松原市的采气厂非法排污行为6075万元赔偿的民事起诉外,我们还启动了涉及山东潍坊、山西、河南、海南等多个省份污染企业的公益诉讼,总索偿金额达亿元。”马勇告诉记者,相比较行政罚款而言,公益诉讼的金额对环境污染企业来说是一笔不小的负担,本来可以在一定程度上起到增加企业环境违法成本的目的,但令人感到意外和不解的是,原本对环境公益诉讼持开放态度的部分环保法庭在新《民事诉讼法》出台后也开始拒绝受理公益诉讼。

  令他担忧的是,诉讼不顺畅,实际上是对企业的污染问题的变相纵容,一些环境污染企业并没有真正受到威慑,反而还会变本加厉地继续污染环境“我们诉讼的海南一家名叫罗牛山种猪育种有限公司的企业,他们非法排污直接污染了我国红树林保护区,景象触目惊心,这样的环境违法问题,我们却只能单靠停产和少额的罚款,一旦监管风头过了,企业很可能再卷土重来,这样能弥补对环境的伤害吗?”他说。

  在马军在内的多位环保专家看来,由于我国没有关于行政公益诉讼的法律规定,致使许多环境行政违法现象得不到有效地社会监督和法律约束,公民的环境保护、维权意识已经唤醒,希望能形成一种自下而上的合力,推动环保。

  展望

  公益诉讼迎“井喷”个人诉讼或逐步开放

  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受《经济参考报》记者采访时表示,修订后的环保法,或成为中国现行法律中最严格的一部专业领域行政法。特别是在环境公益诉讼主体方面,先放开社会组织,条件成熟后或许会逐步放开个人诉讼。他认为,过去虽然一些环保组织也会对污染事件提起诉讼,但因为无法可依,所以都没有得到受理。现在放开诉讼权以后,环保组织的公益诉讼肯定会出现一个“井喷期”。

  全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰表示,我国公益诉讼是一项新制度,之所以对环境公益诉讼主体划线,实际上也是借鉴了国际惯例。因为公益诉讼的功能和作用首先是监督环境违法行为,另外还有一定的救济功能。同时因为专业性比较强,就要求起诉主体对环境问题比较熟悉,要具有一定的专业性和诉讼能力,要有比较好的社会公信力,不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼。

  常纪文对《经济参考报》记者说,建立环境公益诉讼,意味着传统的政府一家说了算的局面将得到改变,政府不履职、公众没办法的局面将改变。因为提起公益诉讼,就要由法院通过司法监督来监督政府,也就是说,过去的政府行政力量为所欲为、不执行法律、消极怠责的局面将会改变。

  在他看来,修订后的环境保护法对于环保公益诉讼的规定具备可操作性,这次没有把个人纳入可提起公益诉讼的主体范围内是合理的,因为如果现阶段放开个人可提起公益诉讼的权利,就会造成诉讼数量过多,法院受理不过来。另一方面,个人公益诉讼还有举证困难的问题。一般来说,起诉时,原告需要拿出初步证据,证明自己受害和受害的程度,但是如果被告予以否认或者提出异议,就需要原告拿出监测结果予以反驳。而原告的监测结果因缺乏财力和技术的支持,一般很难获得。

  常纪文说,“环保组织有专业能力,也有经济基础,现阶段先给予他们起诉权,对法院的工作量也不会造成太大的压力。”他告诉记者,目前符合修订后环境保护法第五十八条规定条件的环保组织,全国只有300多家,待到这些组织开始行使起诉权,能对地方政府和相关企业起到规范作用,一段时间之后再放开个人公益诉讼权,是比较稳妥有序的。

摘自:中国环境网